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Collectivité territoriale

Définir son projet

Rôle des collectivités territoriales dans le développement du photovoltaïque

Les collectivités territoriales ont un rôle majeur à jouer dans la promotion de la maîtrise de l'énergie et le développement des énergies renouvelables. En plus de traduire les engagements nationaux pour cette filière sur leur terrain, leurs responsabilités vont au-delà car le développement local de cette filière doit s'accompagner d'une réflexion globale sur le territoire et ses gisements, et sur l'implication des différents acteurs locaux comme les consommateurs d'énergie. Dans ce cadre, le photovoltaïque offre l'opportunité de s'approprier la production d'électricité en la localisant et en ouvrant son accessibilité à la majeure partie des consommateurs d'énergie. De plus, les collectivités territoriales disposent généralement d'un important patrimoine bâti dont certaines toitures peuvent être équipées de photovoltaïque.

Pour résumer, ce type d'équipement permet à la collectivité :

  • de produire localement une électricité d'origine renouvelable,
  • de contribuer en partie ou totalement à sa consommation d'énergie,
  • de communiquer sur son engagement dans le développement durable (les systèmes photovoltaïques peuvent être accompagnés d'un tableau d'affichage pédagogique),
  • de développer une politique locale de production d'énergie, en impliquant les acteurs locaux.

 

Plus largement, la production photovoltaïque peut s'inscrire dans une approche de proximité comme traité dans le guide Photovoltaïque et collectivités territoriales : guide ADEME pour une approche de proximité.

L'objectif de cette section est donc de fournir certains éléments qui accompagneront les collectivités souhaitant se lancer dans un projet d'installation photovoltaïque, avec en premier lieu la question de la forme juridique avec laquelle le projet va se réaliser.

Investissement direct

L’activité de production d’énergie est une activité constitutive d’un service public industriel et commercial (SPIC). À ce titre, la collectivité doit constituer, par délibération, une régie à autonomie financière, dotée ou non de la personnalité morale (article L. 1412-1 du CGCT). Cette régie doit effectuer un suivi budgétaire et comptable appliquant la nomenclature M4.

Le CRER propose en téléchargement gratuit un guide de gestion administrative, budgétaire et fiscale d'un projet photovoltaïque communal et ses annexes.

En cas d'autoconsommation totale sans vente, l'activité n'ayant pas de caractère industriel et commercial, il n'y a pas lieu de créer un SPIC pour l'exploitation du système photovoltaïque.

Définir le porteur de projet et le futur producteur

Différents montages juridiques sont aujourd'hui envisageables pour une collectivité souhaitant s'impliquer dans un projet photovoltaïque. Vous trouverez ci-dessous les grandes lignes de ces montages.

Pour en savoir plus, nous vous invitons à consulter l'ensemble des publications énumérées en bas de page.

INVESTISSEMENT DIRECT

L'investissement direct permet de garder la totale maîtrise du projet et le bénéfice de ses retombées. Il se traduit par l'appui sur les services et autres établissements publics internes à la collectivité (Direction immobilière interne, Régies). La mise en oeuvre peut être plus rapide mais la capacité d'investissement reste limitée.

Investissement indirect

L'investissement indirect permet d'augmenter la capacité d'investissement et de mutualiser les compétences, selon les acteurs présents sur les territoires. Dans ce cas, la collectivité prend des parts dans des sociétés tierces qu'elle peut ou non contrôler directement ou indirectement.

L'article L. 2253-1 du code général des collectivités territoriales dédiée aux communes et à leurs groupements, définit :

  • les conditions de participation au capital de société dont l'objet social est la production d'énergies renouvelables
  • les modalités d'apport en compte courant d'associé (CCA) dans ces sociétés où la collectivité est actionnaire 

Les comptes courants d'associés (CCA) sont une forme de prêt des actionnaires à leur société. Les collectivités peuvent recourir à des CCA, en particulier lorsqu'elles interviennent en co-développement.  Néanmoins, leur participation en CCA est encadrée et plafonnée :

  • Remboursement ou incorporation au capital social, dans les 7 ans (renouvelable une fois), pour les projets qui bénéficient de dispositifs nationaux de soutien (limite à 2 ans autrement)
  • Limite du montant cumulé des avances qu’octroie une collectivité à l’ensemble des sociétés dans lesquelles elle participe à 15 % des recettes réelles du budget de fonctionnement annuel de la collectivité

Ces règles valent aussi pour les départements ( article L. 3231-6 du Code Général des Collectivités Territoriales ).

Pour les régions, la limite du montant cumulé reste plafonné à 5% ( article L. 4211-1 du Code Général des Collectivités Territoriales ).

 

 

Différents modes d'intervention et structures juridiques sont envisageables, au regard notamment du caractère public ou privé des capitaux apportés par les autres acteurs :

 

 

Panorama des véhicules juridiques à la disposition de la collectivité pour participer à des projets photovoltaïques©Source ADEME

 

 

 

Tiers investissement

Dans ce cas, une location de toiture est envisagée avec un opérateur : énergéticien, collectif de citoyens, entreprises de rénovation, etc.

Différentes formes de contractualisation existent :

  • Convention d'Occupation Temporaire (COT)
  • Bail emphytéotique administratif (BEA) ou de droit commun (domaine privé)
  • Bail civil de longue durée
  • Concession de travaux publics
  • etc.

 

 

Schéma de synthèse des différents montages juridiques©Source RAEE

 

Pour en savoir plus, nous vous invitons à consulter l'article "Mise à disposition de foncier" .

Dernière Mise à jour : 09/06/2022

TVA

Assujettissement à la TVA

La livraison d’électricité étant assujettie à la TVA (art. 256B du CGI), la collectivité assujettie, ou plus précisément sa régie, peut opter pour l’un des deux régimes suivants :

la franchise en base de TVA 

Elle est prévue à l’art. 293 B du CGI, si les recettes générées par l’activité de vente d’électricité photovoltaïque ne dépassent pas un certain seuil (82 800€ l’année civile précédente dans le cas général). La déduction de la TVA sur les dépenses est alors impossible, de même que les factures d’électricité ne feront pas apparaître la TVA mais la mention « TVA non applicable, art. 293 B du CGI ». En conséquence, les dépenses sont éligibles au Fonds de Compensation de la TVA (FCTVA).

Le paiement de la TVA (qui permet de déduire la TVA de l’investissement)

Cette déduction est réalisée par voie fiscale (art. 271 CGI) dans la mesure où l'électricité produite donne lieu à une taxation :

  1. sur la part d'électricité vendue à un tiers :

L'acquéreur de l'électricité peut varier selon les situations, il peut s'agir :

  • de l'acheteur obligé dans le cadre de l'obligation d'achat (EDF-OA ou l'entreprise locale de distribution),
  • d'un fournisseur d'électricité ou d'un agrégateur vendant à son tour cette électricité sur le marché, dans le cadre d'un contrat de gré-à-gré,
  • d'un consommateur final dans le cadre d'une opération d'autoconsommation collective (par mesure de simplification, la TVA afférente à la part d'électricité d'origine photovoltaïque est alors collectée par son fournisseur d'électricité, en plus de la TVA afférente à son complément de fourniture).

Lorsque l'acquéreur n'est pas le consommateur final de l'électricité et qu'il dispose d'un numéro d'identification à la TVA, il verse la TVA directement à l’État selon le principe d’auto-liquidation (art. 283 du CGI). Les factures d’électricité sont alors émises hors taxe et portent la mention « auto liquidation article 283 2 quinquies du CGI ».

À l'inverse, si l'acquéreur achète cette électricité non dans le but de la vendre, mais pour sa propre consommation, alors le mécanisme d'auto-liquidation ne s'applique pas et les factures doivent comporter le montant de TVA, que l'acquéreur dispose ou non d'une identification à la TVA (§ 260 BOI-TVA-DECLA-10-10-20 ).

Le paiement de la TVA, que ce soit par auto-liquidation ou non, implique une immatriculation préalable à la TVA et l'émission obligatoire de factures (art. 289 CGI).

  1. sur la part d'électricité autoconsommée par la collectivité au titre des livraisons à soi-même (LASM)

La prélèvement d'électricité opéré par la collectivité est considéré comme une livraison d'électricité, et la TVA est déclarée par la collectivité dans le budget du SPIC.

  • Si celui-ci n'est pas doté de la personnalité morale, cette livraison ne donne toutefois pas lieu à l'émission d'une facture car il s'agit de la même entité juridique. La TVA est alors calculée en fonction du prix de revient de l'électricité, à savoir le coût de production du kWh par la régie, en intégrant tous les éléments qui concourent au prix du kWh,
  • Dans le cas contraire, la livraison d'électricité est facturée par la régie à la collectivité et la TVA est calculée en fonction du prix de cession de l'électricité.

 

Non-assujettissement à la TVA

Si l’électricité n’est pas vendue mais autoconsommée, la collectivité reste non-assujettie à la TVA pour cette activité et la récupération de la TVA ayant grevé ses dépenses peut se faire par le bénéfice du Fonds de Compensation de la TVA (FCTVA) mis en œuvre a posteriori de la dépense à hauteur d’environ 80% du montant considéré (art. L 1615-6 du CGCT), au prorata de la part autoconsommée.

Bien que l'électricité soit prélevée par la collectivité, le mécanisme des livraisons à soi-même ne s'applique pas et la TVA ne s'applique pas sur ces prélèvements.

Impôt sur les sociétés (IS)

Dès lors que l'activité de production d'électricité est exercée de manière lucrative, c'est-à-dire que l'électricité produite est vendue partiellement ou totalement, dans les mêmes conditions qu'une entreprise exerçant la même activité, alors elle est imposée à l'IS (art. 206-1 du CGI).

Taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB)

Certains bâtiments publics peuvent bénéficier d’une exonération permanente de taxe foncière sur les propriétés bâties comme précisé dans l’article 1382 du Code Général des Impôts, exonération maintenue en présence de panneaux photovoltaïques :

L’exercice d’une activité de production d’électricité d’origine photovoltaïque, qu’elle soit productive de revenus ou non […] n’est pas de nature à remettre en cause l’exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties.

Cette exonération n’exclut pas de fait l’assujettissement à la Contribution Economique Territoriale (CET).

 

Pour plus de précisions, nous vous invitons à consulter l'article "Fiscalité" .

Dernière Mise à jour : 09/06/2022

Collectivité territoriale

Définir son projet

Rôle des collectivités territoriales dans le développement du photovoltaïque

Les collectivités territoriales ont un rôle majeur à jouer dans la promotion de la maîtrise de l'énergie et le développement des énergies renouvelables. En plus de traduire les engagements nationaux pour cette filière sur leur terrain, leurs responsabilités vont au-delà car le développement local de cette filière doit s'accompagner d'une réflexion globale sur le territoire et ses gisements, et sur l'implication des différents acteurs locaux comme les consommateurs d'énergie. Dans ce cadre, le photovoltaïque offre l'opportunité de s'approprier la production d'électricité en la localisant et en ouvrant son accessibilité à la majeure partie des consommateurs d'énergie. De plus, les collectivités territoriales disposent généralement d'un important patrimoine bâti dont certaines toitures peuvent être équipées de photovoltaïque.

Pour résumer, ce type d'équipement permet à la collectivité :

  • de produire localement une électricité d'origine renouvelable,
  • de contribuer en partie ou totalement à sa consommation d'énergie,
  • de communiquer sur son engagement dans le développement durable (les systèmes photovoltaïques peuvent être accompagnés d'un tableau d'affichage pédagogique),
  • de développer une politique locale de production d'énergie, en impliquant les acteurs locaux.

 

Plus largement, la production photovoltaïque peut s'inscrire dans une approche de proximité comme traité dans le guide Photovoltaïque et collectivités territoriales : guide ADEME pour une approche de proximité.

L'objectif de cette section est donc de fournir certains éléments qui accompagneront les collectivités souhaitant se lancer dans un projet d'installation photovoltaïque, avec en premier lieu la question de la forme juridique avec laquelle le projet va se réaliser.

Définir le porteur de projet et le futur producteur

Différents montages juridiques sont aujourd'hui envisageables pour une collectivité souhaitant s'impliquer dans un projet photovoltaïque. Vous trouverez ci-dessous les grandes lignes de ces montages.

Pour en savoir plus, nous vous invitons à consulter l'ensemble des publications énumérées en bas de page.

INVESTISSEMENT DIRECT

L'investissement direct permet de garder la totale maîtrise du projet et le bénéfice de ses retombées. Il se traduit par l'appui sur les services et autres établissements publics internes à la collectivité (Direction immobilière interne, Régies). La mise en oeuvre peut être plus rapide mais la capacité d'investissement reste limitée.

Investissement indirect

L'investissement indirect permet d'augmenter la capacité d'investissement et de mutualiser les compétences, selon les acteurs présents sur les territoires. Dans ce cas, la collectivité prend des parts dans des sociétés tierces qu'elle peut ou non contrôler directement ou indirectement.

L'article L. 2253-1 du code général des collectivités territoriales dédiée aux communes et à leurs groupements, définit :

  • les conditions de participation au capital de société dont l'objet social est la production d'énergies renouvelables
  • les modalités d'apport en compte courant d'associé (CCA) dans ces sociétés où la collectivité est actionnaire 

Les comptes courants d'associés (CCA) sont une forme de prêt des actionnaires à leur société. Les collectivités peuvent recourir à des CCA, en particulier lorsqu'elles interviennent en co-développement.  Néanmoins, leur participation en CCA est encadrée et plafonnée :

  • Remboursement ou incorporation au capital social, dans les 7 ans (renouvelable une fois), pour les projets qui bénéficient de dispositifs nationaux de soutien (limite à 2 ans autrement)
  • Limite du montant cumulé des avances qu’octroie une collectivité à l’ensemble des sociétés dans lesquelles elle participe à 15 % des recettes réelles du budget de fonctionnement annuel de la collectivité

Ces règles valent aussi pour les départements ( article L. 3231-6 du Code Général des Collectivités Territoriales ).

Pour les régions, la limite du montant cumulé reste plafonné à 5% ( article L. 4211-1 du Code Général des Collectivités Territoriales ).

 

 

Différents modes d'intervention et structures juridiques sont envisageables, au regard notamment du caractère public ou privé des capitaux apportés par les autres acteurs :

 

 

Panorama des véhicules juridiques à la disposition de la collectivité pour participer à des projets photovoltaïques©Source ADEME

 

 

 

Tiers investissement

Dans ce cas, une location de toiture est envisagée avec un opérateur : énergéticien, collectif de citoyens, entreprises de rénovation, etc.

Différentes formes de contractualisation existent :

  • Convention d'Occupation Temporaire (COT)
  • Bail emphytéotique administratif (BEA) ou de droit commun (domaine privé)
  • Bail civil de longue durée
  • Concession de travaux publics
  • etc.

 

 

Schéma de synthèse des différents montages juridiques©Source RAEE

 

Pour en savoir plus, nous vous invitons à consulter l'article "Mise à disposition de foncier" .

Investissement direct

L’activité de production d’énergie est une activité constitutive d’un service public industriel et commercial (SPIC). À ce titre, la collectivité doit constituer, par délibération, une régie à autonomie financière, dotée ou non de la personnalité morale (article L. 1412-1 du CGCT). Cette régie doit effectuer un suivi budgétaire et comptable appliquant la nomenclature M4.

Le CRER propose en téléchargement gratuit un guide de gestion administrative, budgétaire et fiscale d'un projet photovoltaïque communal et ses annexes.

En cas d'autoconsommation totale sans vente, l'activité n'ayant pas de caractère industriel et commercial, il n'y a pas lieu de créer un SPIC pour l'exploitation du système photovoltaïque.

TVA

Assujettissement à la TVA

La livraison d’électricité étant assujettie à la TVA (art. 256B du CGI), la collectivité assujettie, ou plus précisément sa régie, peut opter pour l’un des deux régimes suivants :

la franchise en base de TVA 

Elle est prévue à l’art. 293 B du CGI, si les recettes générées par l’activité de vente d’électricité photovoltaïque ne dépassent pas un certain seuil (82 800€ l’année civile précédente dans le cas général). La déduction de la TVA sur les dépenses est alors impossible, de même que les factures d’électricité ne feront pas apparaître la TVA mais la mention « TVA non applicable, art. 293 B du CGI ». En conséquence, les dépenses sont éligibles au Fonds de Compensation de la TVA (FCTVA).

Le paiement de la TVA (qui permet de déduire la TVA de l’investissement)

Cette déduction est réalisée par voie fiscale (art. 271 CGI) dans la mesure où l'électricité produite donne lieu à une taxation :

  1. sur la part d'électricité vendue à un tiers :

L'acquéreur de l'électricité peut varier selon les situations, il peut s'agir :

  • de l'acheteur obligé dans le cadre de l'obligation d'achat (EDF-OA ou l'entreprise locale de distribution),
  • d'un fournisseur d'électricité ou d'un agrégateur vendant à son tour cette électricité sur le marché, dans le cadre d'un contrat de gré-à-gré,
  • d'un consommateur final dans le cadre d'une opération d'autoconsommation collective (par mesure de simplification, la TVA afférente à la part d'électricité d'origine photovoltaïque est alors collectée par son fournisseur d'électricité, en plus de la TVA afférente à son complément de fourniture).

Lorsque l'acquéreur n'est pas le consommateur final de l'électricité et qu'il dispose d'un numéro d'identification à la TVA, il verse la TVA directement à l’État selon le principe d’auto-liquidation (art. 283 du CGI). Les factures d’électricité sont alors émises hors taxe et portent la mention « auto liquidation article 283 2 quinquies du CGI ».

À l'inverse, si l'acquéreur achète cette électricité non dans le but de la vendre, mais pour sa propre consommation, alors le mécanisme d'auto-liquidation ne s'applique pas et les factures doivent comporter le montant de TVA, que l'acquéreur dispose ou non d'une identification à la TVA (§ 260 BOI-TVA-DECLA-10-10-20 ).

Le paiement de la TVA, que ce soit par auto-liquidation ou non, implique une immatriculation préalable à la TVA et l'émission obligatoire de factures (art. 289 CGI).

  1. sur la part d'électricité autoconsommée par la collectivité au titre des livraisons à soi-même (LASM)

La prélèvement d'électricité opéré par la collectivité est considéré comme une livraison d'électricité, et la TVA est déclarée par la collectivité dans le budget du SPIC.

  • Si celui-ci n'est pas doté de la personnalité morale, cette livraison ne donne toutefois pas lieu à l'émission d'une facture car il s'agit de la même entité juridique. La TVA est alors calculée en fonction du prix de revient de l'électricité, à savoir le coût de production du kWh par la régie, en intégrant tous les éléments qui concourent au prix du kWh,
  • Dans le cas contraire, la livraison d'électricité est facturée par la régie à la collectivité et la TVA est calculée en fonction du prix de cession de l'électricité.

 

Non-assujettissement à la TVA

Si l’électricité n’est pas vendue mais autoconsommée, la collectivité reste non-assujettie à la TVA pour cette activité et la récupération de la TVA ayant grevé ses dépenses peut se faire par le bénéfice du Fonds de Compensation de la TVA (FCTVA) mis en œuvre a posteriori de la dépense à hauteur d’environ 80% du montant considéré (art. L 1615-6 du CGCT), au prorata de la part autoconsommée.

Bien que l'électricité soit prélevée par la collectivité, le mécanisme des livraisons à soi-même ne s'applique pas et la TVA ne s'applique pas sur ces prélèvements.

Impôt sur les sociétés (IS)

Dès lors que l'activité de production d'électricité est exercée de manière lucrative, c'est-à-dire que l'électricité produite est vendue partiellement ou totalement, dans les mêmes conditions qu'une entreprise exerçant la même activité, alors elle est imposée à l'IS (art. 206-1 du CGI).

Taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB)

Certains bâtiments publics peuvent bénéficier d’une exonération permanente de taxe foncière sur les propriétés bâties comme précisé dans l’article 1382 du Code Général des Impôts, exonération maintenue en présence de panneaux photovoltaïques :

L’exercice d’une activité de production d’électricité d’origine photovoltaïque, qu’elle soit productive de revenus ou non […] n’est pas de nature à remettre en cause l’exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties.

Cette exonération n’exclut pas de fait l’assujettissement à la Contribution Economique Territoriale (CET).

 

Pour plus de précisions, nous vous invitons à consulter l'article "Fiscalité" .

Dernière Mise à jour : 09/06/2022

Publications

Photovoltaïque et collectivités territoriales : guide ADEME pour une approche de proximité - 2015 (lien externe) consulter
Guide pour "Mieux maîtriser le développement EnR sur son territoire : mode d’emploi" à l'usage des collectivités locales - Banque des Territoires, Espelia, CoopaWatt et CLER-Réseau pour la transition (lien externe) consulter
Guide de la TVA relatif à l'énergie à l'usage des collectivités locales édité par l'Etat (lien externe) consulter
Guide CRER de gestion administrative, budgétaire et fiscale d’un projet photovoltaïque communal et ses annexes (lien externe) consulter

A voir également

Chapitre | Exploiter une installation
Fiscalité
Chapitre | Atteindre les objectifs EnR
Leviers opérationnels locaux