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Collectivité territoriale

Etapes clés

1
Les rôles de la collectivité dans le développement des EnR

Le triptyque "sobriété, efficacité et énergies renouvelables"

La solarisation du patrimoine d’une collectivité doit faire partie d’une réflexion d’ensemble sur la stratégie énergie-climat du territoire, qui inclut des volets d’efficacité énergétique et de réduction des consommations. Le décret tertiaire fixe notamment des exigences de diminution de consommation des bâtiments tertiaires (y compris publics), pour lesquelles le photovoltaïque peut être pris en compte (voir l’onglet « Photovoltaïque et décret tertiaire  » dans l’article sur les « Obligations de solarisation » ).

La planification climat-énergie

Cette vision se construit et se traduit au travers différents documents tels que les plans climat-air-énergie territoriaux (PCAET) ou les documents d’urbanisme (PLU(i)) (voir les articles associés dans la page «  leviers opérationnels locaux  »).
Dans le cadre de ces démarches, des outils pédagogiques pour répondre aux idées reçues sur les énergies renouvelables et le photovoltaïque sont mobilisables tant auprès des services de la collectivité que du grand public (voir l'outil "Info ou Intox ?" )

Urbanisme et énergie

Des obligations de solarisation sur les grands bâtiments et les parkings ont été mises en place, pour lesquelles les collectivités ont un rôle d’instruction des demandes d’autorisation d’urbanisme. L’organisation interne de la collectivité pourra donc être modifiée pour épauler les services ADS et s’assurer du respect des obligations de solarisation  (voir les articles « Obligations de solarisation » ). Pour les projets au sol de taille importante, les collectivités sont également consultées dans le cadre du comité de projet puis en amont de l'enquête publique (voir paragraphes dédiés à l'article "Autorisation d'urbanisme" ).

Fiscalité des installations de production photovoltaïque

Outre les recettes fiscales habituelles (taxes foncières, contribution économique territoriale, etc.), les collectivités perçoivent un impôt spécifique aux installations photovoltaïques  : l'IFER (imposition forfaitaire des entreprises de réseaux). Les montants et la répartition du produit de l'IFER entre collectivités sont détaillés à cet article.

2
Connaître son patrimoine

Sur son patrimoine bâti
Propriétaire de nombreux bâtiments, une collectivité doit choisir parmi eux, les plus adaptés à l’installation des panneaux photovoltaïques en toiture. Les exigences principales sont consultables dans l’ article « Photovoltaïque sur bâtiment » .

Sur son foncier
Les collectivités sont susceptibles de disposer de parcelles propices au photovoltaïque au sol (anciennes décharges, anciennes friches industrielles expropriées, etc.) ou au photovoltaïque sur ombrières (parkings publics). Pour faire un rapide tour du sujet, consultez les articles « Photovoltaïque au sol » et « Photovoltaïque en ombrière de parking » .

Étude de pré-faisabilité
Pour prioriser parmi les sites ou toitures qui semblent correspondre, la collectivité réalise des études de pré-faisabilité (voir l’onglet dédié dans l’ article « Connaître les coûts et évaluer la rentabilité » ) qui permettent de sélectionner les sites dont les caractéristiques techniques et économiques sont les plus favorables (ensoleillement, accès, état de la charpente, etc.). Une première étude peut être réalisée en interne, par une agence locale, une association ou un syndicat avant de faire appel à un bureau d’études si nécessaire (voir l’ article « Choisir ses partenaires » ).
Les conditions de raccordement pouvant engendrer des surcoûts, il est recommandé de s’en préoccuper dès l’amont du projet, consultez l’ article « Coût de raccordement au réseau » .

3
Définir la stratégie photovoltaïque / le projet

Outre le site, un projet photovoltaïque nécessite de définir qui est le producteur (l’entité qui produit l’électricité) et quel est le mode de valorisation de l’électricité produite.

La stratégie photovoltaïque
La collectivité doit également définir sa place dans le projet : souhaite-t-elle être productrice ou bien confier son patrimoine à un tiers ? Souhaite-t-elle investir financièrement dans le projet ? Selon les réponses, elle s’entourera et contractualisera avec des acteurs différents.
Pour avoir des éléments permettant de construire une réponse adaptée à la collectivité, voir les onglets suivants du présent article.
Concernant le ou les sites, la collectivité devra choisir les emplacements qu’elle souhaite privilégier : souhaite-t-elle développer des projets de petites et moyennes puissances en toiture (le cas échéant en les groupant en grappes photovoltaïques par exemple) ou bien plutôt des projets de plus grande taille en ombrières ou au sol (en grappes ou indépendamment) ? L’ article « Grappes photovoltaïques et mutualisation » détaille l’intérêt de faire un groupe de projets.


Les modes de valorisation de l’électricité
En lien vers les caractéristiques économiques du projet, il faudra enfin étudier s’il est plus pertinent d’autoconsommer totalement l’électricité produite, de la vendre ou bien d’en autoconsommer une partie et de vendre le surplus. L’avantage d’une solution par rapport à une autre va dépendre de plusieurs paramètres : la similitude du profil et du volume entre la consommation et la production ; la taille du projet ; le coût de l’électricité ; le montage choisi pour les projets etc. Pour plus d’informations, voir les articles « Vente de la totalité ou du surplus » ou « Autoconsommation partielle ou totale » .
L’autoconsommation peut être individuelle ou se faire dans le cadre d’une opération d’autoconsommation collective (regroupant un ou plusieurs producteurs et consommateurs), dont les principes sont expliqués dans les articles « Autoconsommation individuelle » et « Autoconsommation collective » .

4
Mettre en œuvre des projets

Réaliser les démarches administratives
Si la collectivité porte elle-même le ou les projets, elle peut soit gérer elle-même les démarches administratives (voir l’ article « Comprendre les démarches administratives » ), soit les déléguer à un autre acteur : dans le cas de petits projets, cela peut être fait par l'installateur (voir l’ article « Choisir son installateur » ), pour des projets de plus grandes tailles par un bureau d’études (voir l’onglet "Bureau d'études" dans l' article « Choisir ses partenaires » ).

Mise à disposition du foncier
Si le choix de la collectivité se tourne vers une location de son patrimoine (foncier ou bâti), elle devra, dans la plupart des cas, respecter une procédure de publicité adaptée (voir l’onglet "Tiers investissement" de cette même page). L’investisseur tiers à qui elle louera son patrimoine peut être un collectif citoyen (voir l’ article « Collectifs citoyens » ), une SEM ou tout autre société privée (voir l’onglet « Développeur » dans l’ article « Choisir ses partenaires » )

Spécificités des bâtiments publics
Certains bâtiments publics sont des établissements recevant du public (ERP), il convient d’avoir une vigilance sur le respect des dispositions normatives et réglementaires adaptées à ce type de bâtiment (voir l’ article « Sécurité Incendie et Photovoltaïque » )

5
Exploiter un projet

Suivi, exploitation et maintenance
Une fois le projet lancé, construit et mis en service, son exploitation va durer 20 à 30 ans pendant lesquels un suivi (lien vers l’ article « Suivi de production de l’électricité » ) est nécessaire pour s’assurer du bon fonctionnement de la centrale. Il faudra prévoir, en lien vers la vie du bâtiment, des opérations de maintenance (lien vers l’ article « Entretien et maintenance du système » ) préventives, voire parfois curatives pour assurer la durabilité de l’installation.
La collectivité peut choisir de réaliser l’exploitation elle-même, ou de faire appel à un exploitant. Le plus souvent, elle fera également appel à un mainteneur dans le cadre d’un contrat de maintenance (voir l’onglet « Exploitant/Mainteneur » dans l’ article « Choisir ses partenaires » )

Fiscalité
La collectivité va être soumise à certaines taxes ou impôts. À noter que la présence de panneaux ne remet pas en cause l’exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties pour les bâtiments de service public non productifs de revenus (voir l’ article « Fiscalité » ).

Fin de vie d’une installation
En fin de vie de l’installation photovoltaïque, il faut démanteler l’installation photovoltaïque.L’éco-organisme Soren est chargé de collecter et recycler les modules, les éco-organismes Ecologic et Ecosystem vont eux collecter les autres composants électroniques, comme les onduleurs ou les câbles (voir l’ article « Démontage et recyclage des installations photovoltaïques » ).

Définir son projet

Les intérêts d'une installation photovoltaïque pour les collectivités

Les collectivités territoriales disposent généralement d'un important patrimoine bâti et foncier dont certaines toitures ou certains terrains peuvent être équipées de photovoltaïque.

Pour résumer, ce type d'équipement permet à la collectivité :

  • de produire localement une électricité d'origine renouvelable,
  • de faire des économies sur ses factures d'électricité,
  • de montrer l'exemple et communiquer sur son engagement dans le développement durable (les systèmes photovoltaïques peuvent être accompagnés d'un tableau d'affichage pédagogique),
  • de développer une politique locale de production d'énergie, en impliquant les acteurs locaux.

Le guide "Mieux maitriser le développement ENR sur son territoire : mode d'emploi" (2020) publié par la Banque des Territoires, Espelia, CoopaWatt et le CLER-Réseau pour la transition détaille les possibilités d'intervention d'une collectivité aux différentes phases d'un projet ENR, de la planification territoriale à la fin de vie d'un projet.

L'objectif de cette section est donc de fournir certains éléments qui accompagneront les collectivités souhaitant se lancer dans un projet d'installation photovoltaïque, avec en premier lieu la question de la gouvernance et du portage du projet.

Plus largement, la production photovoltaïque peut s'inscrire dans une approche de proximité comme traité dans le guide Photovoltaïque et collectivités territoriales : guide ADEME pour une approche de proximité (2015)

Portage direct

Investissement direct

L'investissement direct permet de garder la totale maîtrise du projet et le bénéfice de ses retombées. Il se traduit par l'appui sur les services et autres établissements publics internes à la collectivité (direction immobilière interne, gestionnaires de site, services marchés). La mise en oeuvre peut être plus rapide mais la capacité d'investissement peut-être un facteur limitant.

Traditionnellement, les collectivités réalisaient cette activité au titre de la valorisation du patrimoine sans formalisme spécifique.

La loi APER (article 88) , considérant que l'activité de production d’énergie est une activité constitutive d’un service public industriel et commercial (SPIC) introduit l'obligation de  constituer, par délibération, une régie à autonomie financière, dotée ou non de la personnalité morale. Cette régie doit effectuer un suivi budgétaire et comptable appliquant la nomenclature M4.

Cette même loi précise que par dérogation, les installations en autoconsommation avec injection des surplus ne sont pas soumises à l'obligation de constitution de régie si leur puissance n'excède pas un seuil à définir par arrêté. Les installations en autoconsommation collective sous réserve du respect de critères à définir par arrêté peuvent entrer dans le cadre de cette dérogation. ( article 1412-1 du CGCT )

En cas d'autoconsommation totale sans vente, l'activité n'ayant pas de caractère industriel et commercial, il n'y a pas lieu de créer un SPIC pour l'exploitation du système photovoltaïque.

Le CRER propose un guide de gestion administrative, budgétaire et fiscale d'un projet photovoltaïque communal et ses annexes (2022).

Portage indirect

Investissement indirect

L'investissement indirect permet d'augmenter la capacité d'investissement et de mutualiser les compétences, selon les acteurs présents sur les territoires. Dans ce cas, la collectivité prend des parts dans des sociétés tierces qu'elle peut ou non contrôler directement ou indirectement.

L'article L. 2253-1 du code général des collectivités territoriales dédié aux communes et à leurs groupements définit :

  • les conditions de participation au capital de société dont l'objet social est la production d'énergies renouvelables
  • les modalités d'apport en compte courant d'associé (CCA) dans ces sociétés où la collectivité est actionnaire 

Les comptes courants d'associés (CCA) sont une forme de prêt des actionnaires à leur société. Les collectivités peuvent recourir à des CCA, en particulier lorsqu'elles interviennent en co-développement.  Néanmoins, leur participation en CCA est encadrée et plafonnée :

  • Remboursement ou incorporation au capital social, dans les 7 ans (renouvelable une fois), pour les projets qui bénéficient de dispositifs nationaux de soutien (limite à 2 ans autrement)
  • Limite du montant cumulé des avances qu’octroie une collectivité à l’ensemble des sociétés dans lesquelles elle participe à 15 % des recettes réelles du budget de fonctionnement annuel de la collectivité (pour les projets qui bénéficient de dispositifs nationaux de soutien (limite à 5% autrement)

Ces règles valent aussi pour les départements ( article L. 3231-6 du Code Général des Collectivités Territoriales ).

Pour les régions, la limite du montant cumulé reste plafonné à 5% ( article L. 4211-1 du Code Général des Collectivités Territoriales )

Camenbert composition capital.pngRépartition de l'investissement entre capital, CCA et dette bancaire dans l'exemple d'un projet photovoltaïque au sol

 

 

En investissement indirect, différents modes d'intervention et structures juridiques sont envisageables, au regard notamment du caractère public ou privé des capitaux apportés par les autres acteurs :

Panorama des véhicules juridiques à la disposition de la collectivité pour participer à des projets photovoltaïques©Source ADEME

 

 

 

Tiers investissement

Mise à disposition du patrimoine public à un tiers

Une collectivité peut choisir de mettre à disposition son patrimoine au profit d'un opérateur appelé "tiers-investisseur". Il peut s'agir d'un énergéticien, d'un collectif de citoyens, d'une entreprise de rénovation, etc.

La toiture est alors louée, ou mise à disposition en contrepartie d'une redevance, au profit de ce tiers qui assure le développement, la construction et l'exploitation de l'installation photovoltaïque.

Dernière Mise à jour : 07/03/2024

PORTAGE DIRECT, INDIRECT ou MISE À DISPOSITION

Différents montages juridiques sont aujourd'hui envisageables pour une collectivité souhaitant s'impliquer dans un projet photovoltaïque. Il y a un fort lien entre le porteur de projet, le producteur (la structure qui vend l'électricité) et le mode d'investissement dans le capital du projet. Le tableau suivant résume les différents types de montage ainsi que leurs avantages et inconvénients.

Pour en savoir plus, nous vous invitons à consulter l'ensemble des onglets suivants et les publications énumérées en bas de page.

 

Les avantages pour une collectivité du développement d'un projet photovoltaïque qui sont indépendants de la structure du projet ne sont pas mentionnées : exemplarité de la collectivité, participation à une dynamique de développement des énergies renouvelables, valorisation du foncier de la collectivité, perception de taxes locales, emplois locaux etc.

Tableau de présentation des différents types de portage possibles
  Portage direct Portage indirect Tiers investissement
Principe La collectivité est le porteur de projet, le producteur et l'investisseur La collectivité prend des parts dans une société tierce qui sera à la fois le porteur du projet, le producteur et l'investisseur. La collectivité contrôle ou non cette société. La collectivité met à disposition son patrimoine (toiture, parking, terrain) à un porteur de projet, qui peut être ou non le producteur et l'investisseur.
Structure qui porte le projet Commune, EPCI à fiscalité propre, département, région, établissement public etc. Société publique (ex : SPL), société publique/privée (ex : SEM), société privée (ex : SAS ou SCIC)

Contractualisation entre la collectivité et un tiers: un développeur, une SEM etc.

Via un bail emphytéotique, une Convention d'Occupation Temporaire (COT), une concession de travaux publics, etc.

Projets les plus fréquemment rencontrés Installations en toitures ou en ombrières, plutôt de petite ou moyenne puissance (selon la capacité d'investissement) Tout type d'installation au-delà d'un certain montant d'investissement : plusieurs petits/moyens projets (toitures, ombrières) ou au moins un gros projet (sol) Tout type de projet : de la petite toiture (quelques dizaines de kWc) d'une commune jusqu'au parc au sol (plusieurs MW)
Avantages

- Maitrise de la totalité du projet et des bénéfices

- Réalisation rapide

- Montée en compétences des équipes

- Optimisation de travaux avec rénovation ou réfection d'étanchéité

- Risque réduit, car partagé avec les co-investisseurs

- Rémunération potentielle par les intérêts des CCA.

- Capacité d'investir dans des projets de plus grande taille

- Pouvoir (partiel) de décision sur le projet

- Potentiel de valorisation de sites en grappe

- Pas d'investissement financier, investissement humain et temporel de la collectivité surtout au lancement du projet mais rémunération récurrente sous forme de loyer

- Les risques du projet ne sont pas portés par la collectivité

Inconvénients

- Capacité d'investissement pouvant être limitée selon le type de collectivités

- Demande des compétences et un temps de travail important des équipes

- Maitrise du projet limité, selon la structure choisie et la répartition des parts et droits de vote

- Montage de la structure potentiellement complexe

- Mise en concurrence du foncier nécessaire (même pour une SEM)

- Montage à adapter en cas d'autoconsommation par la collectivité

- Faible maitrise du projet une fois le foncier mis à disposition

- Nécessite une mise en concurrence et négociation fine avec les tiers investisseurs

- Moins de retombées économiques qu'en cas de co-investissement

- Favorise la valorisation des sites les plus rentables. Les petits sites seront plus difficiles à valoriser.

- Montage à adapter en cas d'autoconsommation par la collectivité

 

Dernière Mise à jour : 07/03/2024
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TVA

Assujettissement à la TVA

La Direction Générale des Finances Publiques a rédigé un guide de la TVA à l'usage des collectivités (2016)

La livraison d’électricité étant assujettie à la TVA (art. 256B du CGI), la collectivité assujettie, ou plus précisément sa régie, peut opter pour l’un des deux régimes suivants :

la franchise en base de TVA 

Elle est prévue à l’art. 293 B du CGI, si les recettes générées par l’activité de vente d’électricité photovoltaïque ne dépassent pas un certain seuil (82 800€ l’année civile précédente dans le cas général). La déduction de la TVA sur les dépenses est alors impossible, de même que les factures d’électricité ne feront pas apparaître la TVA mais la mention « TVA non applicable, art. 293 B du CGI ». En conséquence, les dépenses sont éligibles au Fonds de Compensation de la TVA (FCTVA).

Le paiement de la TVA (qui permet de déduire la TVA de l’investissement)

Cette déduction est réalisée par voie fiscale (art. 271 CGI) dans la mesure où l'électricité produite donne lieu à une taxation :

  1. sur la part d'électricité vendue à un tiers :

L'acquéreur de l'électricité peut varier selon les situations, il peut s'agir :

  • de l'acheteur obligé dans le cadre de l'obligation d'achat (EDF-OA ou l'entreprise locale de distribution),
  • d'un fournisseur d'électricité ou d'un agrégateur vendant à son tour cette électricité sur le marché, dans le cadre d'un contrat de gré-à-gré,
  • d'un consommateur final dans le cadre d'une opération d'autoconsommation collective (par mesure de simplification, la TVA afférente à la part d'électricité d'origine photovoltaïque est alors collectée par son fournisseur d'électricité, en plus de la TVA afférente à son complément de fourniture).

Lorsque l'acquéreur n'est pas le consommateur final de l'électricité et qu'il dispose d'un numéro d'identification à la TVA, il verse la TVA directement à l’État selon le principe d’auto-liquidation (art. 283 du CGI). Les factures d’électricité sont alors émises hors taxe et portent la mention « auto liquidation article 283 2 quinquies du CGI ».

À l'inverse, si l'acquéreur achète cette électricité non dans le but de la vendre, mais pour sa propre consommation, alors le mécanisme d'auto-liquidation ne s'applique pas et les factures doivent comporter le montant de TVA, que l'acquéreur dispose ou non d'une identification à la TVA (§ 260 BOI-TVA-DECLA-10-10-20 ).

Le paiement de la TVA, que ce soit par auto-liquidation ou non, implique une immatriculation préalable à la TVA et l'émission obligatoire de factures (art. 289 CGI).

  1. sur la part d'électricité autoconsommée par la collectivité au titre des livraisons à soi-même (LASM)

La prélèvement d'électricité opéré par la collectivité est considéré comme une livraison d'électricité, et la TVA est déclarée par la collectivité dans le budget du SPIC.

  • Si celui-ci n'est pas doté de la personnalité morale, cette livraison ne donne toutefois pas lieu à l'émission d'une facture car il s'agit de la même entité juridique. La TVA est alors calculée en fonction du prix de revient de l'électricité, à savoir le coût de production du kWh par la régie, en intégrant tous les éléments qui concourent au prix du kWh,
  • Dans le cas contraire, la livraison d'électricité est facturée par la régie à la collectivité et la TVA est calculée en fonction du prix de cession de l'électricité.

 

Non-assujettissement à la TVA

Si l’électricité n’est pas vendue mais autoconsommée, la collectivité reste non-assujettie à la TVA pour cette activité et la récupération de la TVA ayant grevé ses dépenses peut se faire par le bénéfice du Fonds de Compensation de la TVA (FCTVA) mis en œuvre a posteriori de la dépense à hauteur d’environ 80% du montant considéré (art. L 1615-6 du CGCT), au prorata de la part autoconsommée.

Bien que l'électricité soit prélevée par la collectivité, le mécanisme des livraisons à soi-même ne s'applique pas et la TVA ne s'applique pas sur ces prélèvements.

Impôt sur les sociétés (IS)

Dès lors que l'activité de production d'électricité est exercée de manière lucrative, c'est-à-dire que l'électricité produite est vendue partiellement ou totalement, dans les mêmes conditions qu'une entreprise exerçant la même activité, alors elle est imposée à l'IS (art. 206-1 du CGI).

Taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB)

Certains bâtiments publics peuvent bénéficier d’une exonération permanente de taxe foncière sur les propriétés bâties comme précisé dans l’article 1382 du Code Général des Impôts, exonération maintenue en présence de panneaux photovoltaïques :

L’exercice d’une activité de production d’électricité d’origine photovoltaïque, qu’elle soit productive de revenus ou non […] n’est pas de nature à remettre en cause l’exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties.

Cette exonération n’exclut pas de fait l’assujettissement à la Contribution Economique Territoriale (CET).

 

Pour plus de précisions, nous vous invitons à consulter l'article "Fiscalité" .

Dernière Mise à jour : 07/03/2024
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Dernière Mise à jour : 07/03/2024
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Procédure de publicité et de sélection

PROPRIÉTÉS DES COLLECTIVITÉS

Depuis 2017, les collectivités territoriales ont l’obligation d’organiser une procédure de sélection préalable à la délivrance d’un titre d’occupation de leur domaine public en vue d’une exploitation économique. Cette procédure doit garantir le respect des principes d’impartialité, de transparence et mettre en œuvre des mesures de publicité afin que tous les candidats potentiels puissent se manifester (L2122-1-1 du CGPPP). Par extension, une procédure similaire doit être appliquée pour le domaine privé de ces mêmes personnes publiques (réponse ministérielle n°12868 du 29 janvier 2019). Cette publicité doit également être organisée si un candidat s’est manifesté spontanément, afin de s’assurer de l’absence de toute autre manifestation d’intérêt.

La publicité doit préciser :

  • les caractéristiques essentielles du foncier mis à disposition : localisation, superficie...
  • l’activité économique envisagée, ainsi que la durée de l’autorisation,
  • les conditions de la candidature, de négociation éventuelle et le délai de remise des offres.

Elle doit être adaptée à la nature de l’activité et l’ampleur économique du projet : sa diffusion sur un journal local peut être suffisante pour un petit projet mais il faudra l’élargir la consultation si les enjeux sont plus importants.

Cette mise en concurrence est librement organisée. Elle peut consister en :

  • un règlement de consultation complété d’une description des surfaces mises à disposition
  • un appel à projets
  • un appel à manifestation d’intérêts
  • un appel à initiatives privées
  • ...

Dérogation

Il existe une dérogation à cette obligation de publicité et sélection préalable  - le contrôle étroit - mais elle n'est pas définie avec précision ni par la règlementation et ni par la jurisprudence.

 

Titre d'occupation

NATURE DU TITRE D'OCCUPATION

La nature du titre d’occupation varie selon si le bien mis à disposition appartient au domaine public ou au domaine privé :

  • Sur le domaine public :
    • autorisations d’occupation temporaire du domaine public constitutive de droits réels (AOT)
    • baux emphytéotiques administratifs (BEA) (L2122-20 CGPPP)

Le producteur doit s'acquitter d'une redevance d’occupation du domaine public sauf s’il s’agit d’une association.

  • Sur le domaine privé :
    • contrats de location privés de type bail emphytéotique (L451-1 CRPM)
    • bail à construction (L251-1 CCH)
    • bail civil (1713 et s. du code civil)

La mise à disposition est en principe payante, elle peut se faire à titre gracieux ou symbolique si la convention prévoit des contreparties à l’occupation.

Les durées d’occupation sont généralement fixées entre 20 et 30 ans pour les projets photovoltaïques.

Comprendre les différents types de contrats

Coopawatt a rédigé un guide des baux (2019) qui :

  • explique le contexte juridique associé à cette contractualisation
  • donne des préconisations sur les types de contrats de location en fonction du type de propriétaire (public ou privé) et le besoin de droits réels ou non.
  • précise les spécificités de chaque type de contrat
  • met en avant les clauses importantes de ces contrats

CLAUSES PARTICULIÈRES

  • En principe, c'est au propriétaire du site qu'il appartient de réaliser les démarches pour le permis de construire ou la déclaration préalable. Dans le cadre d’une mise à disposition de toiture, le propriétaire peut cependant déléguer cette démarche au porteur de projet, cette délégation devant être mentionnée dans le bail ou la convention d’occupation temporaire.
  • L’accès aux locaux techniques et à l’installation doit être anticipé. L’idéal est de prévoir un accès différent de l’accès habituel du bâtiment. En cas de fermeture ou de restriction d’accès du bâtiment, la maintenance de la centrale photovoltaïque ne sera alors pas affectée.  Pour cela, les conditions d’accès doivent être définies dans le bail ou le contrat qui lie le propriétaire du bâtiment à au propriétaire de la centrale.

 

Points de vigilance

PÉRIMÈTRE D'UNE GRAPPE DE PROJETS

La sélection d’un opérateur en vue de l’implantation de systèmes PV sur du foncier public est généralement motivée par un souci d’exemplarité et la participation à l’atteinte d’objectifs de développement des EnR du plan climat. Il peut néanmoins exister une différence entre le souhait de la collectivité d’exploiter au maximum le gisement de surfaces disponibles, et les critères économiques appliqués par l’opérateur privé qui mèneront à l’élimination des implantations jugées trop peu rentables. Afin de l’anticiper, il pourrait être utile de définir des seuils d’abandon de site dans la mise en concurrence, ou des seuils de prise en charge maximale de certains postes par l’opérateur (par exemple : raccordement, reprise de charpente, réfection d’étanchéité, désamiantage...). Ces coûts peuvent être partagés entre la collectivité et l’opérateur, dans la mesure où ils s’inscrivent dans un programme de rénovation du patrimoine bâti et ne sont pas seulement imputables à l’activité photovoltaïque.

Dans le cadre d’une opération avec de nombreux sites à équiper, disposer d’un petit budget mutualisé pour faire chiffrerpar un tiers indépendant - ces dépenses dans les cas difficiles à trancher peut être utile pour éviter d’écarter trop de sites et s’assurer de la juste prise en charge de certains travaux par le propriétaire du bâtiment (un marché à bon de commande pouvant être le bon outil pour bénéficier de la réactivité nécessaire).

DURÉE DE LA PROMESSE DE BAIL

À l’issue du processus de sélection, une promesse d’attribution du titre d’occupation est généralement négociée sous réserve de la validation de la faisabilité du projet par des études préalables et de l’obtention des autorisations administratives (urbanisme, raccordement, appel d’offres national...). La durée de cette promesse, et les conditions de sa prorogation le cas échéant, doivent être alignées sur des délais raisonnables au vu du projet envisagé, afin de ne pas geler le patrimoine trop longtemps si l’opérateur venait à se dédire.

CAS DE L'AUTOCONSOMMATION

Lorsque la collectivité souhaite consommer tout ou partie de l'électricité produite sur son patrimoine, il est généralement nécessaire de passer par un contrat de la commande publique et non par une mise à disposition de toiture. (Voir l'onglet "Conditions d'application aux opérations avec tiers investisseur" de l'article )

Étapes clés

Chronologie foncier public 2.pngÉtapes pour la mise à disposition du patrimoine public
Dernière Mise à jour : 07/03/2024

Collectivité territoriale

Etapes clés

1
Les rôles de la collectivité dans le développement des EnR

Le triptyque "sobriété, efficacité et énergies renouvelables"

La solarisation du patrimoine d’une collectivité doit faire partie d’une réflexion d’ensemble sur la stratégie énergie-climat du territoire, qui inclut des volets d’efficacité énergétique et de réduction des consommations. Le décret tertiaire fixe notamment des exigences de diminution de consommation des bâtiments tertiaires (y compris publics), pour lesquelles le photovoltaïque peut être pris en compte (voir l’onglet « Photovoltaïque et décret tertiaire  » dans l’article sur les « Obligations de solarisation » ).

La planification climat-énergie

Cette vision se construit et se traduit au travers différents documents tels que les plans climat-air-énergie territoriaux (PCAET) ou les documents d’urbanisme (PLU(i)) (voir les articles associés dans la page «  leviers opérationnels locaux  »).
Dans le cadre de ces démarches, des outils pédagogiques pour répondre aux idées reçues sur les énergies renouvelables et le photovoltaïque sont mobilisables tant auprès des services de la collectivité que du grand public (voir l'outil "Info ou Intox ?" )

Urbanisme et énergie

Des obligations de solarisation sur les grands bâtiments et les parkings ont été mises en place, pour lesquelles les collectivités ont un rôle d’instruction des demandes d’autorisation d’urbanisme. L’organisation interne de la collectivité pourra donc être modifiée pour épauler les services ADS et s’assurer du respect des obligations de solarisation  (voir les articles « Obligations de solarisation » ). Pour les projets au sol de taille importante, les collectivités sont également consultées dans le cadre du comité de projet puis en amont de l'enquête publique (voir paragraphes dédiés à l'article "Autorisation d'urbanisme" ).

Fiscalité des installations de production photovoltaïque

Outre les recettes fiscales habituelles (taxes foncières, contribution économique territoriale, etc.), les collectivités perçoivent un impôt spécifique aux installations photovoltaïques  : l'IFER (imposition forfaitaire des entreprises de réseaux). Les montants et la répartition du produit de l'IFER entre collectivités sont détaillés à cet article.

2
Connaître son patrimoine

Sur son patrimoine bâti
Propriétaire de nombreux bâtiments, une collectivité doit choisir parmi eux, les plus adaptés à l’installation des panneaux photovoltaïques en toiture. Les exigences principales sont consultables dans l’ article « Photovoltaïque sur bâtiment » .

Sur son foncier
Les collectivités sont susceptibles de disposer de parcelles propices au photovoltaïque au sol (anciennes décharges, anciennes friches industrielles expropriées, etc.) ou au photovoltaïque sur ombrières (parkings publics). Pour faire un rapide tour du sujet, consultez les articles « Photovoltaïque au sol » et « Photovoltaïque en ombrière de parking » .

Étude de pré-faisabilité
Pour prioriser parmi les sites ou toitures qui semblent correspondre, la collectivité réalise des études de pré-faisabilité (voir l’onglet dédié dans l’ article « Connaître les coûts et évaluer la rentabilité » ) qui permettent de sélectionner les sites dont les caractéristiques techniques et économiques sont les plus favorables (ensoleillement, accès, état de la charpente, etc.). Une première étude peut être réalisée en interne, par une agence locale, une association ou un syndicat avant de faire appel à un bureau d’études si nécessaire (voir l’ article « Choisir ses partenaires » ).
Les conditions de raccordement pouvant engendrer des surcoûts, il est recommandé de s’en préoccuper dès l’amont du projet, consultez l’ article « Coût de raccordement au réseau » .

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Définir la stratégie photovoltaïque / le projet

Outre le site, un projet photovoltaïque nécessite de définir qui est le producteur (l’entité qui produit l’électricité) et quel est le mode de valorisation de l’électricité produite.

La stratégie photovoltaïque
La collectivité doit également définir sa place dans le projet : souhaite-t-elle être productrice ou bien confier son patrimoine à un tiers ? Souhaite-t-elle investir financièrement dans le projet ? Selon les réponses, elle s’entourera et contractualisera avec des acteurs différents.
Pour avoir des éléments permettant de construire une réponse adaptée à la collectivité, voir les onglets suivants du présent article.
Concernant le ou les sites, la collectivité devra choisir les emplacements qu’elle souhaite privilégier : souhaite-t-elle développer des projets de petites et moyennes puissances en toiture (le cas échéant en les groupant en grappes photovoltaïques par exemple) ou bien plutôt des projets de plus grande taille en ombrières ou au sol (en grappes ou indépendamment) ? L’ article « Grappes photovoltaïques et mutualisation » détaille l’intérêt de faire un groupe de projets.


Les modes de valorisation de l’électricité
En lien vers les caractéristiques économiques du projet, il faudra enfin étudier s’il est plus pertinent d’autoconsommer totalement l’électricité produite, de la vendre ou bien d’en autoconsommer une partie et de vendre le surplus. L’avantage d’une solution par rapport à une autre va dépendre de plusieurs paramètres : la similitude du profil et du volume entre la consommation et la production ; la taille du projet ; le coût de l’électricité ; le montage choisi pour les projets etc. Pour plus d’informations, voir les articles « Vente de la totalité ou du surplus » ou « Autoconsommation partielle ou totale » .
L’autoconsommation peut être individuelle ou se faire dans le cadre d’une opération d’autoconsommation collective (regroupant un ou plusieurs producteurs et consommateurs), dont les principes sont expliqués dans les articles « Autoconsommation individuelle » et « Autoconsommation collective » .

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Mettre en œuvre des projets

Réaliser les démarches administratives
Si la collectivité porte elle-même le ou les projets, elle peut soit gérer elle-même les démarches administratives (voir l’ article « Comprendre les démarches administratives » ), soit les déléguer à un autre acteur : dans le cas de petits projets, cela peut être fait par l'installateur (voir l’ article « Choisir son installateur » ), pour des projets de plus grandes tailles par un bureau d’études (voir l’onglet "Bureau d'études" dans l' article « Choisir ses partenaires » ).

Mise à disposition du foncier
Si le choix de la collectivité se tourne vers une location de son patrimoine (foncier ou bâti), elle devra, dans la plupart des cas, respecter une procédure de publicité adaptée (voir l’onglet "Tiers investissement" de cette même page). L’investisseur tiers à qui elle louera son patrimoine peut être un collectif citoyen (voir l’ article « Collectifs citoyens » ), une SEM ou tout autre société privée (voir l’onglet « Développeur » dans l’ article « Choisir ses partenaires » )

Spécificités des bâtiments publics
Certains bâtiments publics sont des établissements recevant du public (ERP), il convient d’avoir une vigilance sur le respect des dispositions normatives et réglementaires adaptées à ce type de bâtiment (voir l’ article « Sécurité Incendie et Photovoltaïque » )

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Exploiter un projet

Suivi, exploitation et maintenance
Une fois le projet lancé, construit et mis en service, son exploitation va durer 20 à 30 ans pendant lesquels un suivi (lien vers l’ article « Suivi de production de l’électricité » ) est nécessaire pour s’assurer du bon fonctionnement de la centrale. Il faudra prévoir, en lien vers la vie du bâtiment, des opérations de maintenance (lien vers l’ article « Entretien et maintenance du système » ) préventives, voire parfois curatives pour assurer la durabilité de l’installation.
La collectivité peut choisir de réaliser l’exploitation elle-même, ou de faire appel à un exploitant. Le plus souvent, elle fera également appel à un mainteneur dans le cadre d’un contrat de maintenance (voir l’onglet « Exploitant/Mainteneur » dans l’ article « Choisir ses partenaires » )

Fiscalité
La collectivité va être soumise à certaines taxes ou impôts. À noter que la présence de panneaux ne remet pas en cause l’exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties pour les bâtiments de service public non productifs de revenus (voir l’ article « Fiscalité » ).

Fin de vie d’une installation
En fin de vie de l’installation photovoltaïque, il faut démanteler l’installation photovoltaïque.L’éco-organisme Soren est chargé de collecter et recycler les modules, les éco-organismes Ecologic et Ecosystem vont eux collecter les autres composants électroniques, comme les onduleurs ou les câbles (voir l’ article « Démontage et recyclage des installations photovoltaïques » ).

Définir son projet

Les intérêts d'une installation photovoltaïque pour les collectivités

Les collectivités territoriales disposent généralement d'un important patrimoine bâti et foncier dont certaines toitures ou certains terrains peuvent être équipées de photovoltaïque.

Pour résumer, ce type d'équipement permet à la collectivité :

  • de produire localement une électricité d'origine renouvelable,
  • de faire des économies sur ses factures d'électricité,
  • de montrer l'exemple et communiquer sur son engagement dans le développement durable (les systèmes photovoltaïques peuvent être accompagnés d'un tableau d'affichage pédagogique),
  • de développer une politique locale de production d'énergie, en impliquant les acteurs locaux.

Le guide "Mieux maitriser le développement ENR sur son territoire : mode d'emploi" (2020) publié par la Banque des Territoires, Espelia, CoopaWatt et le CLER-Réseau pour la transition détaille les possibilités d'intervention d'une collectivité aux différentes phases d'un projet ENR, de la planification territoriale à la fin de vie d'un projet.

L'objectif de cette section est donc de fournir certains éléments qui accompagneront les collectivités souhaitant se lancer dans un projet d'installation photovoltaïque, avec en premier lieu la question de la gouvernance et du portage du projet.

Plus largement, la production photovoltaïque peut s'inscrire dans une approche de proximité comme traité dans le guide Photovoltaïque et collectivités territoriales : guide ADEME pour une approche de proximité (2015)

PORTAGE DIRECT, INDIRECT ou MISE À DISPOSITION

Différents montages juridiques sont aujourd'hui envisageables pour une collectivité souhaitant s'impliquer dans un projet photovoltaïque. Il y a un fort lien entre le porteur de projet, le producteur (la structure qui vend l'électricité) et le mode d'investissement dans le capital du projet. Le tableau suivant résume les différents types de montage ainsi que leurs avantages et inconvénients.

Pour en savoir plus, nous vous invitons à consulter l'ensemble des onglets suivants et les publications énumérées en bas de page.

 

Les avantages pour une collectivité du développement d'un projet photovoltaïque qui sont indépendants de la structure du projet ne sont pas mentionnées : exemplarité de la collectivité, participation à une dynamique de développement des énergies renouvelables, valorisation du foncier de la collectivité, perception de taxes locales, emplois locaux etc.

Tableau de présentation des différents types de portage possibles
  Portage direct Portage indirect Tiers investissement
Principe La collectivité est le porteur de projet, le producteur et l'investisseur La collectivité prend des parts dans une société tierce qui sera à la fois le porteur du projet, le producteur et l'investisseur. La collectivité contrôle ou non cette société. La collectivité met à disposition son patrimoine (toiture, parking, terrain) à un porteur de projet, qui peut être ou non le producteur et l'investisseur.
Structure qui porte le projet Commune, EPCI à fiscalité propre, département, région, établissement public etc. Société publique (ex : SPL), société publique/privée (ex : SEM), société privée (ex : SAS ou SCIC)

Contractualisation entre la collectivité et un tiers: un développeur, une SEM etc.

Via un bail emphytéotique, une Convention d'Occupation Temporaire (COT), une concession de travaux publics, etc.

Projets les plus fréquemment rencontrés Installations en toitures ou en ombrières, plutôt de petite ou moyenne puissance (selon la capacité d'investissement) Tout type d'installation au-delà d'un certain montant d'investissement : plusieurs petits/moyens projets (toitures, ombrières) ou au moins un gros projet (sol) Tout type de projet : de la petite toiture (quelques dizaines de kWc) d'une commune jusqu'au parc au sol (plusieurs MW)
Avantages

- Maitrise de la totalité du projet et des bénéfices

- Réalisation rapide

- Montée en compétences des équipes

- Optimisation de travaux avec rénovation ou réfection d'étanchéité

- Risque réduit, car partagé avec les co-investisseurs

- Rémunération potentielle par les intérêts des CCA.

- Capacité d'investir dans des projets de plus grande taille

- Pouvoir (partiel) de décision sur le projet

- Potentiel de valorisation de sites en grappe

- Pas d'investissement financier, investissement humain et temporel de la collectivité surtout au lancement du projet mais rémunération récurrente sous forme de loyer

- Les risques du projet ne sont pas portés par la collectivité

Inconvénients

- Capacité d'investissement pouvant être limitée selon le type de collectivités

- Demande des compétences et un temps de travail important des équipes

- Maitrise du projet limité, selon la structure choisie et la répartition des parts et droits de vote

- Montage de la structure potentiellement complexe

- Mise en concurrence du foncier nécessaire (même pour une SEM)

- Montage à adapter en cas d'autoconsommation par la collectivité

- Faible maitrise du projet une fois le foncier mis à disposition

- Nécessite une mise en concurrence et négociation fine avec les tiers investisseurs

- Moins de retombées économiques qu'en cas de co-investissement

- Favorise la valorisation des sites les plus rentables. Les petits sites seront plus difficiles à valoriser.

- Montage à adapter en cas d'autoconsommation par la collectivité

 

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Portage direct

Investissement direct

L'investissement direct permet de garder la totale maîtrise du projet et le bénéfice de ses retombées. Il se traduit par l'appui sur les services et autres établissements publics internes à la collectivité (direction immobilière interne, gestionnaires de site, services marchés). La mise en oeuvre peut être plus rapide mais la capacité d'investissement peut-être un facteur limitant.

Traditionnellement, les collectivités réalisaient cette activité au titre de la valorisation du patrimoine sans formalisme spécifique.

La loi APER (article 88) , considérant que l'activité de production d’énergie est une activité constitutive d’un service public industriel et commercial (SPIC) introduit l'obligation de  constituer, par délibération, une régie à autonomie financière, dotée ou non de la personnalité morale. Cette régie doit effectuer un suivi budgétaire et comptable appliquant la nomenclature M4.

Cette même loi précise que par dérogation, les installations en autoconsommation avec injection des surplus ne sont pas soumises à l'obligation de constitution de régie si leur puissance n'excède pas un seuil à définir par arrêté. Les installations en autoconsommation collective sous réserve du respect de critères à définir par arrêté peuvent entrer dans le cadre de cette dérogation. ( article 1412-1 du CGCT )

En cas d'autoconsommation totale sans vente, l'activité n'ayant pas de caractère industriel et commercial, il n'y a pas lieu de créer un SPIC pour l'exploitation du système photovoltaïque.

Le CRER propose un guide de gestion administrative, budgétaire et fiscale d'un projet photovoltaïque communal et ses annexes (2022).

TVA

Assujettissement à la TVA

La Direction Générale des Finances Publiques a rédigé un guide de la TVA à l'usage des collectivités (2016)

La livraison d’électricité étant assujettie à la TVA (art. 256B du CGI), la collectivité assujettie, ou plus précisément sa régie, peut opter pour l’un des deux régimes suivants :

la franchise en base de TVA 

Elle est prévue à l’art. 293 B du CGI, si les recettes générées par l’activité de vente d’électricité photovoltaïque ne dépassent pas un certain seuil (82 800€ l’année civile précédente dans le cas général). La déduction de la TVA sur les dépenses est alors impossible, de même que les factures d’électricité ne feront pas apparaître la TVA mais la mention « TVA non applicable, art. 293 B du CGI ». En conséquence, les dépenses sont éligibles au Fonds de Compensation de la TVA (FCTVA).

Le paiement de la TVA (qui permet de déduire la TVA de l’investissement)

Cette déduction est réalisée par voie fiscale (art. 271 CGI) dans la mesure où l'électricité produite donne lieu à une taxation :

  1. sur la part d'électricité vendue à un tiers :

L'acquéreur de l'électricité peut varier selon les situations, il peut s'agir :

  • de l'acheteur obligé dans le cadre de l'obligation d'achat (EDF-OA ou l'entreprise locale de distribution),
  • d'un fournisseur d'électricité ou d'un agrégateur vendant à son tour cette électricité sur le marché, dans le cadre d'un contrat de gré-à-gré,
  • d'un consommateur final dans le cadre d'une opération d'autoconsommation collective (par mesure de simplification, la TVA afférente à la part d'électricité d'origine photovoltaïque est alors collectée par son fournisseur d'électricité, en plus de la TVA afférente à son complément de fourniture).

Lorsque l'acquéreur n'est pas le consommateur final de l'électricité et qu'il dispose d'un numéro d'identification à la TVA, il verse la TVA directement à l’État selon le principe d’auto-liquidation (art. 283 du CGI). Les factures d’électricité sont alors émises hors taxe et portent la mention « auto liquidation article 283 2 quinquies du CGI ».

À l'inverse, si l'acquéreur achète cette électricité non dans le but de la vendre, mais pour sa propre consommation, alors le mécanisme d'auto-liquidation ne s'applique pas et les factures doivent comporter le montant de TVA, que l'acquéreur dispose ou non d'une identification à la TVA (§ 260 BOI-TVA-DECLA-10-10-20 ).

Le paiement de la TVA, que ce soit par auto-liquidation ou non, implique une immatriculation préalable à la TVA et l'émission obligatoire de factures (art. 289 CGI).

  1. sur la part d'électricité autoconsommée par la collectivité au titre des livraisons à soi-même (LASM)

La prélèvement d'électricité opéré par la collectivité est considéré comme une livraison d'électricité, et la TVA est déclarée par la collectivité dans le budget du SPIC.

  • Si celui-ci n'est pas doté de la personnalité morale, cette livraison ne donne toutefois pas lieu à l'émission d'une facture car il s'agit de la même entité juridique. La TVA est alors calculée en fonction du prix de revient de l'électricité, à savoir le coût de production du kWh par la régie, en intégrant tous les éléments qui concourent au prix du kWh,
  • Dans le cas contraire, la livraison d'électricité est facturée par la régie à la collectivité et la TVA est calculée en fonction du prix de cession de l'électricité.

 

Non-assujettissement à la TVA

Si l’électricité n’est pas vendue mais autoconsommée, la collectivité reste non-assujettie à la TVA pour cette activité et la récupération de la TVA ayant grevé ses dépenses peut se faire par le bénéfice du Fonds de Compensation de la TVA (FCTVA) mis en œuvre a posteriori de la dépense à hauteur d’environ 80% du montant considéré (art. L 1615-6 du CGCT), au prorata de la part autoconsommée.

Bien que l'électricité soit prélevée par la collectivité, le mécanisme des livraisons à soi-même ne s'applique pas et la TVA ne s'applique pas sur ces prélèvements.

Impôt sur les sociétés (IS)

Dès lors que l'activité de production d'électricité est exercée de manière lucrative, c'est-à-dire que l'électricité produite est vendue partiellement ou totalement, dans les mêmes conditions qu'une entreprise exerçant la même activité, alors elle est imposée à l'IS (art. 206-1 du CGI).

Taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB)

Certains bâtiments publics peuvent bénéficier d’une exonération permanente de taxe foncière sur les propriétés bâties comme précisé dans l’article 1382 du Code Général des Impôts, exonération maintenue en présence de panneaux photovoltaïques :

L’exercice d’une activité de production d’électricité d’origine photovoltaïque, qu’elle soit productive de revenus ou non […] n’est pas de nature à remettre en cause l’exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties.

Cette exonération n’exclut pas de fait l’assujettissement à la Contribution Economique Territoriale (CET).

 

Pour plus de précisions, nous vous invitons à consulter l'article "Fiscalité" .

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Portage indirect

Investissement indirect

L'investissement indirect permet d'augmenter la capacité d'investissement et de mutualiser les compétences, selon les acteurs présents sur les territoires. Dans ce cas, la collectivité prend des parts dans des sociétés tierces qu'elle peut ou non contrôler directement ou indirectement.

L'article L. 2253-1 du code général des collectivités territoriales dédié aux communes et à leurs groupements définit :

  • les conditions de participation au capital de société dont l'objet social est la production d'énergies renouvelables
  • les modalités d'apport en compte courant d'associé (CCA) dans ces sociétés où la collectivité est actionnaire 

Les comptes courants d'associés (CCA) sont une forme de prêt des actionnaires à leur société. Les collectivités peuvent recourir à des CCA, en particulier lorsqu'elles interviennent en co-développement.  Néanmoins, leur participation en CCA est encadrée et plafonnée :

  • Remboursement ou incorporation au capital social, dans les 7 ans (renouvelable une fois), pour les projets qui bénéficient de dispositifs nationaux de soutien (limite à 2 ans autrement)
  • Limite du montant cumulé des avances qu’octroie une collectivité à l’ensemble des sociétés dans lesquelles elle participe à 15 % des recettes réelles du budget de fonctionnement annuel de la collectivité (pour les projets qui bénéficient de dispositifs nationaux de soutien (limite à 5% autrement)

Ces règles valent aussi pour les départements ( article L. 3231-6 du Code Général des Collectivités Territoriales ).

Pour les régions, la limite du montant cumulé reste plafonné à 5% ( article L. 4211-1 du Code Général des Collectivités Territoriales )

Camenbert composition capital.pngRépartition de l'investissement entre capital, CCA et dette bancaire dans l'exemple d'un projet photovoltaïque au sol

 

 

En investissement indirect, différents modes d'intervention et structures juridiques sont envisageables, au regard notamment du caractère public ou privé des capitaux apportés par les autres acteurs :

Panorama des véhicules juridiques à la disposition de la collectivité pour participer à des projets photovoltaïques©Source ADEME

 

 

 

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Tiers investissement

Mise à disposition du patrimoine public à un tiers

Une collectivité peut choisir de mettre à disposition son patrimoine au profit d'un opérateur appelé "tiers-investisseur". Il peut s'agir d'un énergéticien, d'un collectif de citoyens, d'une entreprise de rénovation, etc.

La toiture est alors louée, ou mise à disposition en contrepartie d'une redevance, au profit de ce tiers qui assure le développement, la construction et l'exploitation de l'installation photovoltaïque.

Procédure de publicité et de sélection

PROPRIÉTÉS DES COLLECTIVITÉS

Depuis 2017, les collectivités territoriales ont l’obligation d’organiser une procédure de sélection préalable à la délivrance d’un titre d’occupation de leur domaine public en vue d’une exploitation économique. Cette procédure doit garantir le respect des principes d’impartialité, de transparence et mettre en œuvre des mesures de publicité afin que tous les candidats potentiels puissent se manifester (L2122-1-1 du CGPPP). Par extension, une procédure similaire doit être appliquée pour le domaine privé de ces mêmes personnes publiques (réponse ministérielle n°12868 du 29 janvier 2019). Cette publicité doit également être organisée si un candidat s’est manifesté spontanément, afin de s’assurer de l’absence de toute autre manifestation d’intérêt.

La publicité doit préciser :

  • les caractéristiques essentielles du foncier mis à disposition : localisation, superficie...
  • l’activité économique envisagée, ainsi que la durée de l’autorisation,
  • les conditions de la candidature, de négociation éventuelle et le délai de remise des offres.

Elle doit être adaptée à la nature de l’activité et l’ampleur économique du projet : sa diffusion sur un journal local peut être suffisante pour un petit projet mais il faudra l’élargir la consultation si les enjeux sont plus importants.

Cette mise en concurrence est librement organisée. Elle peut consister en :

  • un règlement de consultation complété d’une description des surfaces mises à disposition
  • un appel à projets
  • un appel à manifestation d’intérêts
  • un appel à initiatives privées
  • ...

Dérogation

Il existe une dérogation à cette obligation de publicité et sélection préalable  - le contrôle étroit - mais elle n'est pas définie avec précision ni par la règlementation et ni par la jurisprudence.

 

Titre d'occupation

NATURE DU TITRE D'OCCUPATION

La nature du titre d’occupation varie selon si le bien mis à disposition appartient au domaine public ou au domaine privé :

  • Sur le domaine public :
    • autorisations d’occupation temporaire du domaine public constitutive de droits réels (AOT)
    • baux emphytéotiques administratifs (BEA) (L2122-20 CGPPP)

Le producteur doit s'acquitter d'une redevance d’occupation du domaine public sauf s’il s’agit d’une association.

  • Sur le domaine privé :
    • contrats de location privés de type bail emphytéotique (L451-1 CRPM)
    • bail à construction (L251-1 CCH)
    • bail civil (1713 et s. du code civil)

La mise à disposition est en principe payante, elle peut se faire à titre gracieux ou symbolique si la convention prévoit des contreparties à l’occupation.

Les durées d’occupation sont généralement fixées entre 20 et 30 ans pour les projets photovoltaïques.

Comprendre les différents types de contrats

Coopawatt a rédigé un guide des baux (2019) qui :

  • explique le contexte juridique associé à cette contractualisation
  • donne des préconisations sur les types de contrats de location en fonction du type de propriétaire (public ou privé) et le besoin de droits réels ou non.
  • précise les spécificités de chaque type de contrat
  • met en avant les clauses importantes de ces contrats

CLAUSES PARTICULIÈRES

  • En principe, c'est au propriétaire du site qu'il appartient de réaliser les démarches pour le permis de construire ou la déclaration préalable. Dans le cadre d’une mise à disposition de toiture, le propriétaire peut cependant déléguer cette démarche au porteur de projet, cette délégation devant être mentionnée dans le bail ou la convention d’occupation temporaire.
  • L’accès aux locaux techniques et à l’installation doit être anticipé. L’idéal est de prévoir un accès différent de l’accès habituel du bâtiment. En cas de fermeture ou de restriction d’accès du bâtiment, la maintenance de la centrale photovoltaïque ne sera alors pas affectée.  Pour cela, les conditions d’accès doivent être définies dans le bail ou le contrat qui lie le propriétaire du bâtiment à au propriétaire de la centrale.

 

Points de vigilance

PÉRIMÈTRE D'UNE GRAPPE DE PROJETS

La sélection d’un opérateur en vue de l’implantation de systèmes PV sur du foncier public est généralement motivée par un souci d’exemplarité et la participation à l’atteinte d’objectifs de développement des EnR du plan climat. Il peut néanmoins exister une différence entre le souhait de la collectivité d’exploiter au maximum le gisement de surfaces disponibles, et les critères économiques appliqués par l’opérateur privé qui mèneront à l’élimination des implantations jugées trop peu rentables. Afin de l’anticiper, il pourrait être utile de définir des seuils d’abandon de site dans la mise en concurrence, ou des seuils de prise en charge maximale de certains postes par l’opérateur (par exemple : raccordement, reprise de charpente, réfection d’étanchéité, désamiantage...). Ces coûts peuvent être partagés entre la collectivité et l’opérateur, dans la mesure où ils s’inscrivent dans un programme de rénovation du patrimoine bâti et ne sont pas seulement imputables à l’activité photovoltaïque.

Dans le cadre d’une opération avec de nombreux sites à équiper, disposer d’un petit budget mutualisé pour faire chiffrerpar un tiers indépendant - ces dépenses dans les cas difficiles à trancher peut être utile pour éviter d’écarter trop de sites et s’assurer de la juste prise en charge de certains travaux par le propriétaire du bâtiment (un marché à bon de commande pouvant être le bon outil pour bénéficier de la réactivité nécessaire).

DURÉE DE LA PROMESSE DE BAIL

À l’issue du processus de sélection, une promesse d’attribution du titre d’occupation est généralement négociée sous réserve de la validation de la faisabilité du projet par des études préalables et de l’obtention des autorisations administratives (urbanisme, raccordement, appel d’offres national...). La durée de cette promesse, et les conditions de sa prorogation le cas échéant, doivent être alignées sur des délais raisonnables au vu du projet envisagé, afin de ne pas geler le patrimoine trop longtemps si l’opérateur venait à se dédire.

CAS DE L'AUTOCONSOMMATION

Lorsque la collectivité souhaite consommer tout ou partie de l'électricité produite sur son patrimoine, il est généralement nécessaire de passer par un contrat de la commande publique et non par une mise à disposition de toiture. (Voir l'onglet "Conditions d'application aux opérations avec tiers investisseur" de l'article )

Étapes clés

Chronologie foncier public 2.pngÉtapes pour la mise à disposition du patrimoine public
Dernière Mise à jour : 07/03/2024

Publications


A voir également

Chapitre | Atteindre les objectifs EnR
Leviers opérationnels locaux
Chapitre | Exploiter une installation
Fiscalité